21.07.2020 № Н-7
Сенатор А. А. Клишас
Депутат Государственной Думы
Российской Федерации
П. В. Крашенинников
Уважаемый Андрей Александрович! Уважаемый Павел Владимирович!
10 июля 2020 года в качестве законодательной инициативы вами был внесен на рассмотрение Государственной Думы законопроект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты (Гражданско-процессуальный кодекс, Семейный Кодекс РФ, Федеральный Закон № 3-ФЗ от 07 февраля 2011 года «О полиции»), согласно которому предлагается судебная реформа юрисдикционной защиты прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних при регулировании отношений, возникающих при непосредственной угрозе их жизни и здоровью, а именно — процедуры отобрания несовершеннолетних из семьи.
Соглашаясь, что принятие предложенного федерального закона вносит предложения эффективных механизмов охраны прав и интересов ребёнка, считаем необходимым представить для рассмотрения правки в данный законопроект, которые создадут лучшие условия для реализации на практике идей, положенных в основу законопроекта.
- В частности, по нашему мнению нельзя согласиться с положением законопроекта, устанавливающим 24-х часовой срок рассмотрения судом заявления об отобрании ребенка, находящегося в ситуации непосредственной угрозы жизни и здоровью, поскольку согласно такой логике закон допускал бы оставление детей в условиях опасности по меньшей мере на сутки.
При этом, в настоящее время сохраняет законную силу процедура, при которой ребенок, находящийся в условиях опасности жизни и здоровью, должен быть отобран у законного представителя непосредственно после выявления, что в большей степени отвечает интересам детей.
Соглашаясь с целесообразностью судебного регулирования процедуры отобрания детей, предлагаем регламентировать возможность органа опеки и попечительства немедленно отобрать ребенка, находящегося в условиях непосредственной опасности жизни и здоровью, в административном порядке, а сразу после этого, — когда ребенок окажется в безопасных условиях, – обязать орган опеки и попечительства, комиссию по делам несовершеннолетних, либо прокурора обратиться в суд с заявлением о признании отобрания ребёнка законным (при отказе в удовлетворении такого заявления – с незамедлительным возвращением ребёнка в семью).
1.2. Согласно пункту 3 статьи 1 законопроекта в первоначальной редакции предлагается включить в статью 3192 Семейного кодекса РФ положение, в соответствии с которым дела об отобрании ребёнка рассматриваются в закрытом судебном заседании с обязательным участием представителя органа опеки и попечительства, органа внутренних дел и прокурора. Таким образом, предложенная процедура требует одновременной координации должностных лиц, подчинённых сразу трём независимым ведомствам — прокуратура, ОВД, орган опеки и попечительства.
Учитывая время работы указанных органов, а также их подведомственность разным структурам исполнительной власти, применение указанной нормы может вызвать затруднения в части одновременного присутствия всех указанных лиц в судебном заседании, которое должно быть назначено не позднее 24-х часов с момента выявления угрозы жизни и здоровью несовершеннолетнего ребёнка.
В связи с этим, полагаем целесообразным предусмотреть в законодательстве право органа опеки и попечительства отобрать ребёнка в административном порядке непосредственно после того, как им стало известно о наличии обстоятельств угрозы жизни и здоровью ребёнка, а также обязанность органа опеки, комиссии по делам несовершеннолетних, либо прокурора, подать заявление в суд о признании такого отобрания законным, в течение 24-х часов после отобрания ребёнка.
1.3. Законопроектом предложено два вида регулирования указанных ситуаций: отобрание ребёнка в судебном порядке после удовлетворения судом соответствующего заявления органа опеки и попечительства, а кроме того — административное изъятие ребёнка в «особых, исключительных ситуациях», которое предусматривается как мера немедленного реагирования на ставшие известными обстоятельства угрозы жизни и здоровью несовершеннолетнего ребёнка.
Нельзя согласиться с указанным положением, поскольку все ситуации, описанные в законопроекте являются исключительными и применяются при угрозе жизни и здоровью несовершеннолетнего, то есть требуют немедленного реагирования.
Исходя из этого, полагаем логичным предусмотреть единый порядок, предполагающий незамедлительное административное изъятие ребёнка при выявлении угрозы его жизни и здоровью, с последующим обязательным рассмотрением заявления об отобрании несовершеннолетнего судом в сокращённый срок (в течение 24 часов), то есть изменить положение проекта федерального закона таким образом, чтобы в первую очередь исключить угрозу жизни и здоровью несовершеннолетнего. Соответствующие изменения внесены в редакцию статьи 77 Семейного Кодекса РФ обновлённой редакции проекта федерального закона (прилагается к настоящему письму).
- В пункте 2 статьи 2 законопроекта в первоначальной редакции предлагается указать в статье 77 Семейного Кодекса РФ в качестве должностных лиц, участвующих в процедуре отобрания детей, сотрудников органа опеки и попечительства, органов внутренних дел и прокурора.
Однако, поскольку предложенная процедура регулируется законодательством о гражданском судопроизводстве, а сотрудники органов внутренних дел МВД РФ не являются субъектами гражданских правоотношений, полагаем включение в Семейный кодекс РФ указанной формулировки создаст препятствия, в силу которых предложенный законопроектом порядок окажется неисполнимым без дополнительного законодательного регулирования данного вопроса.
Вместе с тем, согласно статье 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» целям предложенного законопроекта соответствуют существующие Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Так, к полномочиям указанных комиссий уже отнесены подача исков о лишении родительских прав, о взыскании алиментов и т.п.
Таким образом, в случае, если органом опеки и попечительства, в течение 24-х часов после отобрания не подано заявление о признании отобрания ребёнка законным, целесообразно предусмотреть порядок защиты прав и законных интересов несовершеннолетних иными органами, полномочиями которых предусмотрена защита прав детей — комиссий по делам несовершеннолетних, либо прокурора.
Исходя из этого, полагаем целесообразным в качестве должностных лиц, которые вправе подавать в суд заявление о признании законным такого отобрания, наряду с органами опеки и попечительства указать комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также прокурора.
2.1. Как указано в предыдущем пункте (2) настоящего письма, в законопроекте предлагается закрепить обязательное участие прокурора в процедуре непосредственного отобрания ребёнка.
Однако, поскольку нормативными актами, регламентирующими деятельность органов прокуратуры, порядок участия работников органов прокуратуры в такой процедуре не закреплён, полагаем включение нормы в предложенном виде в состав действующего законодательства создаст препятствия для надлежащей защиты прав и законных интересов несовершеннолетних детей. В связи с этим, полагаем целесообразным исключить указанное положение из проекта федерального закона.
Если согласиться с внесенным предложением об обязательном участии прокурора в момент отобрания, это неизбежно приведёт к затягиванию самой процедуры. Нередко органы прокуратуры являются межрайонными, и для прибытия сотрудника прокуратуры на место отобрания может потребоваться значительное время. Кроме того, само время ожидания такого прибытия ребёнок проведёт как раз в условиях угрозы жизни и здоровья.
При этом, в целях защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, полагаем целесообразным регламентировать обязательное участие прокурора при рассмотрении судом заявления органа опеки и попечительства о признании законным отобрания ребенка.
2.2. Отобрание ребенка — исключительная мера, направленная на защиту ребёнка и подлежащая применению в вопиющих ситуациях, когда имеются обстоятельства, создающие непосредственную угрозу его жизни и здоровью.
Однако, согласно тексту законопроекта, непосредственно отобрание предлагается осуществлять «судебным приставом-исполнителем с участием органа опеки и попечительства, органа внутренних дел и прокурора» в рамках исполнения решения суда по делу.
Полагаем, включение в регулирование данной процедуры необходимости присутствия органа опеки и попечительства, прокурора и органа внутренних дел, потребует координации между органами разного подчинения и создаст ряд формальных препятствий для надлежащей защиты несовершеннолетних в случаях, когда такие процессуальные требования объективно не могут быть соблюдены. Так, при отсутствии представителя хотя бы одного из перечисленных в указанной норме органов, создаст безвыходную ситуацию для остальных участников процедуры — отобрать ребёнка они не смогут поскольку не соблюдены требования закона, а оставить в опасности несовершеннолетнего невозможно из-за угрозы его жизни или здоровью, установленной решением суда по делу.
Исходя из этого полагаем целесообразным включить в действующее законодательство такие изменения, согласно которым орган внутренних дел и прокурор могут участвовать в непосредственном отобрании детей, однако их участие не являлось бы обязательным условием для формального соблюдения процедуры.
- Существующая в настоящее время процедура отобрания детей, как и законопроект в целом, имеют своей целью защиту прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних детей в случаях, когда возникает угроза жизни или здоровью ребёнка по вине родителей или заменяющих их лиц, либо вне зависимости от их вины. В связи с этим, полагаем необходимым включить в предложенный законопроект положение, закрепляющее порядок возвращения ребёнка в семью в случаях, когда обстоятельства угрозы жизни и здоровью несовершеннолетнего отпали, и его возвращение законным представителям будет безопасным для ребёнка.
В противном случае, указанная мера защиты исключает возможность регулировать ситуации, когда угроза, из-за которой ребёнок был отобран из семьи, возникла не по вине законных представителей ребёнка. Такими ситуациями могут быть, например, пожар в жилище где проживал ребёнок, или обострение заболевания, которым страдает законный представитель ребёнка.
Для этого полагаем целесообразным включить в Гражданский процессуальный Кодекс РФ и Семейный Кодекс РФ положения, предписывающие немедленное возвращение несовершеннолетнего в семью в случае, если обстоятельства, на основании которых было осуществлено отобрание ребёнка сотрудником органа опеки и попечительства отпали. Осуществлять такое возвращение целесообразно поручить органу опеки и попечительства на основании заявления родителей ребёнка. В случае, если такие обстоятельства были установлены уже в ходе рассмотрения судом дела об отобрании ребёнка, полагаем целесообразным включить в ГПК РФ положение, предписывающее прекратить производство по делу в случае, если угроза отпала, а родители (иные законные представители ребенка), а также прокурор, не имеют возражений.
- Обстоятельства, угрожающие жизни или здоровью ребёнка не всегда возникают при наличии вины родителей. Иногда эти обстоятельства возникают помимо их воли и несмотря на предусмотрительность. Такие ситуации случаются из-за пожара, иных стихийных событий, когда родитель и рад бы предоставить ребёнку безопасные условия, но сделать этого не может. И не всегда сознаёт, что ребёнку оставаться в таких условиях небезопасно.
В этом случае, когда обстоятельства угрозы жизни и здоровью несовершеннолетнего ребёнка отпали, — необходимость в подаче искового заявления о лишении родительских прав или об ограничении в родительских правах отсутствует.
Исходя из этого, для правильного регулирования данного вопроса полагаем целесообразным включить в текст статьи 77 СК РФ право органа опеки и попечительства не заявлять требований о лишении родительских прав, если к тому нет оснований.
Для принятия и внесения правок в предложенный проект федерального закона, полагаем целесообразным организовать обсуждение указанного законопроекта среди граждан, на права и обязанности которых он имеет непосредственное влияние — законных представителей несовершеннолетних детей (родителей, опекунов, попечителей, усыновителей).
Прилагаем текст законопроекта с внесёнными нашими предложениями, о которых речь шла выше. При необходимости готовы принять участие в доработке данного законопроекта или в его обсуждении. Телефон для связи 8-495-2270121.
Научный директор Института
семейных просветительских и
правовых программ,
адвокат
А. А. Жаров
